1. Uvod
Temeljni element nujnega zakonodajnega postopka je njegova hitrost, saj v njem sam proces poteka izredno hitro, in to tako v času priprave zakonskega predloga kot v zakonodajnem postopku v ožjem smislu. V slednjem se zakon lahko sprejme tako rekoč čez noč. Ker Poslovnik državnega zbora (v nadaljevanju: poslovnik) ne vsebuje količinskih omejitev obravnavane materije, se po nujnem postopku sprejemajo različno obsežni zakonski predlogi - od najkrajšega z dvema členoma, a tudi z na primer 269 členi, kolikor jih je vseboval Predlog zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (EPA 1219-VII). Hitenje z zakonodajnim postopkom navadno prispeva k neperfektnosti zakona.
Pogoje za uvedbo nujnega zakonodajnega postopka ureja poslovnik, ki v 143. členu določa, da Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada) lahko predlaga sprejem zakona po nujnem postopku, kadar je sprejem zakona nujen zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države. Državni zbor je v dosedanjih mandatih sprejel več zakonov po nujnem kot rednem zakonodajnem postopku, pri tem pa je vprašljivo, ali so bili vsebinski razlogi, ki jih je navajala Vlada za utemeljitev nujnega postopka, upravičeni.
Nedvomno ni sporna obravnava po nujnem postopku tistih predlogov zakonov, ki jih je treba sprejeti zaradi interesov varnosti ali obrambe ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč. Opozoriti je treba, da je tovrstnih zakonov zelo malo. Vlada je največ predlogov zakonov po nujnem postopku predlagala iz razloga preprečitve težko popravljivih posledic za delovanje države. Drugače od prvih dveh so razlogi nujnosti za preprečitev težko popravljivih posledic za delovanje države, kot tretji možni razlog po poslovniku, težje opredeljivi. Vlada kot edina pooblaščena predlagateljica nujnega postopka je navedeni razlog v dosedanji praksi Državnega zbora utemeljevala z različno argumentacijo, od tega, da bo državi povzročena velika škoda zaradi težav (tudi le ene same) gospodarske družbe ali segmenta fizičnih oseb, do tega, da je zakon nujno treba sprejeti, brez nadaljnjih razlogovanj; največkrat pa je le navedla rok, do katerega naj bi bil zakon sprejet ali uveljavljen. Tudi pri tem je poudarjala različne časovne elemente, na primer hkratno uveljavitev dveh zakonov, zahteve Evropske unije ali drugih zunanjih elementov, iztek rokov, ki so določeni v zakonu (na primer koncesije, določene olajšave), začetek novega davčnega leta in podobno.
V tujih ureditvah se primerljivi zakonodajni postopki označujejo z več nazivi, tako fast track procedure kot urgent ali emergencyprocedure ali state, države, nastale na območju nekdanje SFRJ, ki uporabljajo postopek, primerljiv našemu nujnemu, pa uporabljajo pojem hitan postupak.
Po pravilu zakonodajna intervencija pomeni poseg državnega organa (Državnega zbora) v družbeno življenje. Tako je po tej definiciji vsak zakon interventen, torej nujen. Zato se zastavlja vprašanje, ali se z nujnim zakonodajnim postopkom želi doseči čimprejšnja uveljavitev zakona ali pa je zakon nujno sprejeti, ali je torej pravilno poimenovanje nujni zakonodajni postopek ali pa bi morali ohraniti naziv hitri postopek. V skladu s tem je smiselno opredeliti, kaj naj bi nujnost v okviru nujnega zakonodajnega postopka sploh pomenila.
2. Pojma nujnosti in hitrosti v zgodovini poslovnikov
Poslovniške ureditve skupščin kot predhodnic današnjega Državnega zbora so v nekaterih obdobjih pojma nujnosti in hitrosti uporabljale kot ločena, v drugih ne.
Poslovnik Narodne skupščine Kraljevine SHS iz leta 1922, po dostopnih podatkih prvi poslovnik zakonodajnega organa na današnjih tleh, je določal le, da se predlog zakona po hitrem postopku prednostno obravnava. Tudi poslovnika zborov Ljudske skupščine LR Slovenije iz leta 1954, sprejeta po prvi slovenski ustavi, sta za predlog zakona po hitrem postopku določala, da se obravnava prioritetno, pri čemer se ne upoštevajo določeni roki, če Izvršni svet ali zbor predlog zakona obravnava kot nujnega. Pod istimi pogoji se je po poslovniku iz leta 1959 dal zakonski predlog takoj na dnevni red seje. Poslovnik iz leta 1963 je določal, da se posamezen predlog lahko obravnava po hitrem postopku. Zbor je lahko sklenil, da bo nujni postopek izpeljal takoj. Zahteva po hitrem postopku se je morala utemeljiti. Po poslovniku iz leta 1967 so se po hitrem postopku obravnavala vprašanja, ki jih je treba nemudoma urediti, ker bi zavlačevanje imelo škodljive posledice za družbo. Leta 1974 je poslovnik določal, da se po hitrem postopku lahko izda zakon, če je to nujno zaradi preprečevanja določenih posledic ali če to zahtevajo določene okoliščine. Isto dikcijo so obdržali nadaljnji poslovniki, tako tisti iz leta 1981 kot 1993. Bistvene spremembe postopka so bile uveljavljene šele leta 2002 s sprejemom novega poslovnika Državnega zbora.
Do uveljavitve poslovnika leta 2002 se je za ta zakonodajni postopek uporabljalo ime hitri postopek, ki pa ga je poslovnik preimenoval v nujni postopek (za sprejem zakona). Iz gradiva za pripravo novega poslovnika je razvidno, da je zakonodajalec s spremembo imena želel poudariti ne le hitrost sprejema, temveč njegovo nujnost, ker bi sicer nastale nepopravljive posledice za državo. Hkrati je bilo ugotovljeno, da je hitri postopek le napačni prevod pojma hitan postupak, kot je bil uveljavljen v bivši SFRJ. Tako je prof. A. Igličar poudaril, da »pravilni prevod te sintagme ni hitri postopek za sprejem zakona, temveč nujni postopek za sprejem zakona. [...] S tem je že etimološko bolj poudarjena izjemnost in nujnost uporabe takšnega postopka, kjer ni v ospredju le čas za izvedbo postopka oziroma njegova hitrost, temveč predvsem razlogi takšnega postopka.« Velja opozoriti, da poudarek na »izjemnosti« postopka glede na število zakonov, sprejetih po nujnem postopku, ni izkazan.
3. Nujnost
Kljub zaostrenim pogojem za uvedbo nujnega zakonodajnega postopka, predvsem pa spremembi samega naziva, je po mojem mnenju vprašljivo, kateri pojem v nujnem zakonodajnem postopku prevladuje. Zastavlja se namreč izhodiščno vprašanje, kaj pomeni nujnost izvedbe postopka. Izraze nujnost, nujno, nuja lahko štejemo za nedoločni pojem, pravni standard, ki ga napolni šele (sodna ali zakonodajna) praksa.
Za izostritev zato kaže analizirati vire, kjer je pojem »nujnosti« že uporabljen.
Začenši z najvišjim pravnim aktom ugotovimo, da Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) pojem nujnosti uporablja v 90., 37. in 92. členu, vsebinsko delno primerljiv izraz izjemne okoliščine pa v 148. členu. Navedeni členi govorijo o nujnih ukrepih (90. in 92. člen) ali o tem, da so določene aktivnosti nujne (37. člen).
Za opredelitev pojma nujnih ukrepov si lahko pomagamo z zgodovinsko razlago oblikovanja veljavnih določb 90. člena Ustave. Ustavna komisija Državnega zbora Republike Slovenije, ki je kot matično delovno telo obravnavala Predlog ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VI), je v obrazložitvi drugega odstavka 1. člena Ustavnega zakona (glede nedopustnosti referenduma o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč) glede nujnosti oziroma nujnih ukrepov zapisala:
»Ustave primerljivih evropskih držav izrecno izključujejo razpis referenduma za zakone, ki po svoji naravi niso primerni za neposredno odločanje volivcev, kar zlasti velja za ureditve, kjer lahko referendum zahtevajo volivci. Zavrnitev takih zakonov na referendumu bi pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij, zlasti pri sprejemanju nujnih zakonskih ukrepov. [...] To velja kljub pomenski in interpretativni odprtosti pravnih pojmov, še posebej tistih na ustavnopravni ravni, ki so taki po naravi stvari in jih ni nikdar mogoče v celoti in vnaprej izčrpno opredeliti že na besedilni ravni.«
V tem je povzeto mnenje Strokovne skupine, ki je navedla: »Predlog zato predvideva, da o teh vprašanjih ne bi bilo dopustno razpisati zakonodajnega referenduma, ne izključuje pa razpisa referenduma o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih. Pri nujnem ukrepanju mora biti delovanje učinkovito in hitro, kar pa bi razpis in izvedba referenduma preprečevala.«
Te navedbe za izčiščenje pojma nujnosti niso zadostne. V pomoč je zato morda smiselno pritegniti judikaturo Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče), ki ta pojem uporablja v več odločbah.
Nadaljevanje članka za naročnike >> mag. Andreja Kurent: Nomen est omen - Ime ima pomen, Pravni letopis, 2016.
