Ta ločitev, ki je bila do nedavnega priljubljen predmet hipotetičnih razprav v strokovni literaturi, je po referendumu o izstopu Velike Britanije iz EU postala nepriljubljena politična, pravna in gospodarska resničnost.
V predreferendumski vročici je takratni britanski predsednik vlade v svojem nagovoru spodnjega doma britanskega parlamenta zagotovil, da bo vlada udejanjila večinsko voljo volilnega telesa glede članstva Velike Britanije v EU: "Če bo britanski narod izvolil izstop, je sprožitev člena 50 Pogodbe o EU (PEU) edina pot za uresničitev volje ljudstva in ljudstvo bi upravičeno pričakovalo, da se ta postopek sproži nemudoma." V dneh, ki so sledili 23. juniju 2016, pa se je razkrila večslojna kompleksnost izstopa Velike Britanije iz EU in razpihali so se oblaki herojske retorike. Medtem ko je referendumski izid pahnil Veliko Britanijo v notranje politične in gospodarske pretrese, je na Evropo legel težek oblak ugibanj o posledicah izstopa Velike Britanije na proces evropskega povezovanja. Ali bo dogajanje na Otoku spodbudilo prebujajoči se nacionalizem v Evropi ter za seboj potegnilo rahljanje evropske integracije? Ali pa bo britanska zgodba zaradi političnih in gospodarskih razlogov pomirila strasti evroskeptikov ter s tem okrepila "postopek oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope"?
Ne glede na prihodnji razvoj dogodkov je razumevanje pravne poti za izstop države članice iz Unije, torej člena 50 PEU, ključnega pomena za evropskega pravnika. V prvem primeru zato, ker bi se za sprožitev tega postopka lahko odločila še katera druga država članica. V drugem pa, ker je pravica do izstopa kot "varnostna zaklopka" v procesu "oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope" zagotovilo državam članicam, da imajo možnost izhoda, če za njih zveza med narodi Evrope postane pretesna.
Namen prispevka je predstaviti pravno pot za izstop države članice iz Unije ter pravna vprašanja, ki se odpirajo na tej poti. Problematika je postavljena v okvir napovedanega izstopa Velike Britanije iz EU in je predstavljena s ciljem spodbuditi bralca k razmisleku o vplivu izstopa na nadaljnje evropsko povezovanje. Z obzirom na zastavljeno prvi del prispevka poda podroben pregled izstopne določbe, člena 50 PEU, njen razvoj, vsebino in kritično oceno. Na tej podlagi so v drugem delu predstavljena aktualna pravna vprašanja v zvezi s sprožitvijo in uporabo člena 50 PEU v Veliki Britaniji. V zadnjem delu avtorica poda sklepne misli.
1. Pravna podlaga za izstop iz EU: člen 50 PEU pod drobnogledom
1.1. Geneza člena 50 PEU
Izrecna pravna podlaga za izstop države članice iz EU je bila zasnovana v okviru pogajanj o predlogu Ustave za Evropo (člen I-60), vendar je zaradi njene zavrnitve izstopna določba v evropskem pravnem redu zaživela šele leta 2009 z Lizbonsko pogodbo. Predlizbonska pravna praznina je odpirala prostor za široko razpravo o pravici do izstopa iz Unije. Medtem ko je v strokovni literaturi prevladovalo stališče, da lahko države kot "gospodarice pogodb" svoje članstvo v evropski družini prekinejo sporazumno, so se mnenja križala glede obstoja pravice do enostranskega izstopa iz Unije.
Del strokovne javnosti je zastopal stališče, da države članice iz Unije lahko izstopijo enostransko. To pravico so nekateri izpeljevali iz mednarodnega javnega prava, drugi pa iz načela državne suverenosti. Sodišče EU je v sodni praksi pojasnilo, da sta temeljni pogodbi sicer ustavne narave, vendar ohranjata tudi naravo mednarodne pogodbe. Zato so prvi za pravno podlago pravice enostranskega izstopa navajali Dunajsko konvencijo o pogodbenem pravu (Dunajska konvencija), ki v členu 62 pogodbenicam omogoča, da se sklicujejo na bistveno spremembo okoliščin kot na razlog za prenehanje veljavnosti mednarodne pogodbe ali za odstop od nje. Vendar bi bila uporabnost te določbe za izstop iz Unije bistveno omejena, saj bi bil sklic nanjo upravičen le v redkih primerih: na primer ob spremembi tistih okoliščin, ki so jih države članice izrecno opredelile v temeljnih pogodbah, če bi evropske institucije postopale ultra vires ali v primeru nastanka izjemnih preprek, ki bi onemogočale izvajanje prava EU.
Za nekatera ustavna sodišča pa je bil obstoj enostranske pravice do izstopa iz EU nujen pogoj za ohranitev suverenosti držav. Kritiki tega stališča so odgovarjali, da v mednarodnem javnem pravu načelo državne suverenosti ni normativna podlaga, ki bi upravičevala nespoštovanje ali enostranski odstop od prostovoljno prevzetih mednarodnih obveznosti. Poleg tega je Sodišče EU v sodni praksi pojasnilo, da Unija "predstavlja nov pravni red mednarodnega prava, v korist katerega so države, četudi v omejenem okviru, omejile svoje suverene pravice". Ker država s pristopom k EU prenese del suverenosti na njene institucije, ni več smiselno govoriti o popolni suverenosti držav članic.
Drugi del strokovne javnosti je nasprotno menil, da ob odsotnosti izrecne pravne podlage v temeljnih pogodbah države članice nimajo pravice do enostranskega izstopa. Vzporednice tej interpretaciji prepoznamo v miselnosti ameriških federalistov, izraženi z besedami A. Lincolna: "Trajnost je vključena posredno, če ne izrecno, v temeljnem pravu vseh nacionalnih vlad." Zagovorniki tega stališča so v prvi vrsti izpostavljali sui generis ustavno naravo prava Unije, ki je trajno zavezujoča za države članice.
Nekateri avtorji so se z uporabo argumentov jezikovne razlage sklicevali na besedilo člena 312 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES), v skladu s katerim je ta pogodba sklenjena za nedoločen čas, ter na črko drugega ostavka člena 1 PES, ki narekuje oblikovanje "vse tesnejše zveze med narodi Evrope". Utemeljitve, ki so se opirale na argument a simili ad simile, so izpostavljale vzporednice s pogoji pristopnega sporazuma, ki jih država članica po nastopu pravnomočnosti ne more več spremeniti, ter na splošna načela prava Unije, kot je zaveza k solidarnosti in lojalnosti med državami članicami (člen 4 PEU). Ne nazadnje so nekateri avtorji utemeljevali, da bi bila pravica do enostranskega izstopa iz Unije a contrario s postopkom iz člena 49 PEU, v skladu s katerim je za pristop države k EU potrebno soglasje vseh držav članic.
Kot je razvidno, je bila neurejenost vprašanja izstopa iz Unije vir pravnih nejasnosti in nesoglasij. Postavi se vprašanje, zakaj je Unija potrebovala več kot petdeset let, da je namenila pozornost ureditvi tega področja. Morda najprepričljivejši razlog, ki ga navaja literatura, je bojazen, da bi institucionalizacija pravice do izstopa v temeljnih pogodbah povečala verjetnost njene uresničitve.
Motiv za ureditev izstopa iz Unije pa je jasen: politične okoliščine so narekovale potrebo po utišanju vse glasnejših kritik, da je Unija toga entiteta, ki je ni mogoče zapustiti. Člen 50 PEU je bil sprejet kot protiutež "silam centralizacije Evrope", izraženim v zavezi k "oblikovanju vse tesnejše zveze med narodi Evrope".
Nadaljevanje članka > Jana Zbačnik: Ko evropski objem postane pretesen: o 50. členu PEU v luči napovedi izstopa Velike Britanije iz EU ali na portalu Pravna praksa, 2016, št. 35.
